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白洋：能源安全新战略下我国能源政策体系的基本逻辑

来源：《中国石化》杂志 | 日期：2024-6-20 11:45:02 | 访问：次 | 字号：大 中 小

白洋：能源安全新战略下我国能源政策体系的基本逻辑

白洋

中国石油大学（华东）教授、博士生导师


通过对近十年来国家能源政策进行梳理不难发现，纷繁复杂的政策文件中，始终受到三条主线牵引，即：安全、高效、清洁。这三条主线也构成了能源安全新战略下政策体系的基本逻辑。

2014年，习近平总书记提出“四个革命、一个合作”能源安全新战略。“十三五”时期，以能源安全新战略为基本遵循，相关能源政策陆续出台。2020年，我国又明确提出3060“双碳”目标，将“十四五”时期的能源战略重心锚定“双碳”目标，加速能源绿色低碳转型。我国能源政策的落脚点在维护国家能源安全的同时，坚定不移地树立起绿色低碳发展的政策导向。通过对近十年来国家能源政策进行梳理不难发现，纷繁复杂的政策文件中，始终受到三条主线牵引，即：安全、高效、清洁。三条主线也构成了能源安全新战略下政策体系的基本逻辑。

安全——压实增储上产责任，守住能源供应安全红线

2014年之后，我国能源供给安全问题集中体现在油气供需矛盾上�！笆濉笔逼�，我国原油产量增幅开始放缓，进入“十三五”时期，原油产量增幅开始由正转负。在全球能源体系全面升级、国际政治秩序深度调整，新旧风险交织、不确定性加剧的新形势下，能源安全面临前所未有的新挑战。

在此背景下，2018年国务院发布了《关于促进天然气协调稳定发展的若干意见》，强化国有油气企业能源安全保障考核，引导企业加大勘探开发投入力度，确保增储上产见实效。严格执行油气勘查区块退出机制，全面实行区块竞争性出让制度。2019年5月，国家能源局在大力提升油气勘探开发力度工作推进会上提出“石油企业要落实增储上产主体责任，完成2019-2025七年行动方案”工作要求（油气增储上产七年行动计划）。从2017年开始，石油企业的勘探开发资本支出逐步增加，2022年，中共中央、国务院印发《扩大内需战略规划纲要（2022－2035年）》提出，强化能源资源安全保障，增强国内生产供应能力。包括推动国内油气增储上产，加强陆海油气开发；推动页岩气稳产增产，提升页岩油开发规模；引导和鼓励社会资本进入油气勘探开采领域等。

高效——深化市场机制改革，提高能源利用效率

习近平总书记在能源安全新战略中指出，“能源体制革命”要以“理顺能源市场运行与管理机制，构建现代能源市场体系”为目标。2017年，国家能源局发布《能源体制革命行动计划》，规划布局四大领域，重点为构建有效竞争的能源市场结构和市场体系、形成主要由市场决定能源价格的机制。

具体则落脚到关系国计民生的两大重要领域：油气市场和电力市场。

深化油气市场化改革是推进油气勘探开发和增储上产的重要手段。2017年，党中央、国务院印发了《关于深化石油天然气体制改革的若干意见》，形成我国油气行业市场改革的总纲性文件，进一步明确了我国深化石油天然气体制改革的路线图及基本任务。文件明确完善并有序放开油气勘查开采体制，改革油气管网运营机制，深化下游竞争性环节改革，改革油气产品定价机制，标志着“X+1+X”油气政策体系初步形成。在中游管网油气输配改革方面，统一油气集输，实现“产运分离”和“运销分离”，有利于油气市场多元化竞争。

2019年，《石油天然气管网运营机制改革实施意见》明确组建国家管网公司。同年，国家石油天然气管网集团有限公司成立，负责国家干线管网的统一运营。

2021年，经过一系列的资产整合，国家管网公司已经具有在全国范围内统筹调配、输送和存储油气资源的核心能力，形成了“全国一张网”。在油气下游竞争性环节改革方面，2019年，商务部出台《关于做好成品油流通管理“放管服”改革工作的通知》规定，达到相关标准的企业，不需要再向商务部主管部门申请经营许可。2021年，国务院印发《关于深化“证照分离”改革进一步激发市场主体发展活力的通知》，进一步深化“放管服”改革，标志着成品油市场由“设门槛、管准入资质”转向“放门槛，加强事中、事后监督”管理模式，支持符合条件的企业参与原油进口和成品油出口，营造更加公平的竞争环境。

电力市场化改革是我国电力体制改革的核心任务之一。在2002年“电改”实现“管办分开、厂网分开”的基础上，2015年，《中共中央国务院关于进一步深化电力体制改革的若干意见》发布，开启新一轮电改，将推进电价改革、完善市场化交易体系等作为改革的重点任务。从2015年开始，国家分三批逐步推动核定省级输配电价。顶层设计方面，《关于加快建设全国统一电力市场体系的指导意见》明确，到2025年初步建成、到2030年基本建成全国统一电力市场化体系。构建适应新型电力系统的市场机制、各级市场联合运行、新能源全面参与市场交易等成为2030年前电力市场化发展的总体目标。

清洁——破解电力系统堵点，打通新能源发展快车道

新能源在绿色低碳能源体系构建中正发挥越来越重要的作用。随着装机容量的快速增长，新能源发展面临两个突出矛盾：一是新能源电力的消纳问题；二是新能源电力平价上网问题。

新能源电力消纳问题。自2010年国家开启国内新能源市场之后，经过几年快速发展，我国风电和光伏发电迅速居于世界第一，但随着新能源的快速发展，逐渐暴露出消纳问题。为解决新能源的消纳问题，国家陆续出台了一系列政策�！笆濉币岳�，国家陆续开始了调控新能源空间布局发展、煤电辅助新能源改造及西电东送干线电网升级等重点工作，经过四年的大力规划指引和监督监管，国内弃风、弃光情况逐年好转。至2019年，国内风电利用率高于90%，光伏发电利用率高于95%。2020年，弃风率仅为3%，弃光率也低于5%，困扰国内新能源发展的消纳问题初步得到了有效解决。

新能源电力平价上网问题。自2012年始，我国新能源企业在国际市场屡遭“发难”，为缓解国内新能源行业发展困境，2013年国务院发布《关于促进光伏产业健康发展的若干意见》，提出完善光伏电价和补贴政策，推进光伏产业健康快速发展，极大地激活了国内光伏市场。但是随着光伏装机快速攀升，补贴缺口持续扩大，同时光伏制造产能过剩问题开始涌现。政策导向逐渐转为合理把握发展节奏、优化光伏发电新增建设规模，以及加快光伏发电补贴退坡，因此，降低补贴强度、平价上网成为政策新的聚焦点。2015年起，国家陆续出台系列政策解决这一问题。自2021年1月1日开始，新核准的陆上风电项目全面实现平价上网，国家不再补贴。

为确保“双碳”目标的顺利实现，我国必须大规模实施风电、光伏的平价上网，风电、光伏将从补充能源转向替代能源，在需求端加速对传统能源的渗透。

未来能源政策实施重点展望

当前，能源供需多极化格局深入演变，全球能源供需版图深度调整。我国油气对外依存度居高不下，新能源矿产保供压力明显增大，能源绿色低碳转型加快，迫切需要通过政策引导，全面提升能源产业链供应链韧性和安全水平；进一步深化能源市场化改革，破解体制机制障碍；推动新型能源体系建设，促进电力市场与新能源协调发展，以支撑新型能源体系建设，保障国家能源高质量发展。

在保障供应安全方面，未来政策应重点着眼于提升能源产业链供应链韧性。首先要继续推进油气领域的深入开发、油气重点地区勘探开发和重大项目建设，发挥好“压舱石”和兜底作用。其次，加强能源产业链韧性，需重点推进能源储备体系改革。近年来，国内能源市场受到极端气候、地缘政治、国际能源价格剧烈波动冲击，加快能源储备体制改革已刻不容缓。经过多年建设，国家石油储备已经具备相当规模，但石油储备的规划、建设、运行、管理和监督需要更加专业规范的指导。在应急保供和平抑油价方面，与欧美等国相比，国家石油储备应更好地发挥作用。天然气储备应急储气调峰效率较低，离市场运行需要还有较大差距。推进储气服务市场化、储气产品交易体系建设、完善终端销售价格疏导渠道仍是储备体制改革的重要任务。

在油气市场改革方面，天然气价格改革仍然是未来政策重点。其核心在于建立上下游价格联动机制，要让价格能够反映市场供求关系，既能调动生产供应部门的积极性，也能调节市场需求、优化利用结构；在电网环节，主要是要保障新能源和新型主体公平接入电网，电网企业则需公平无歧视地向新能源项目提供接网服务。面向未来“清洁低碳、安全高效”的现代能源体系，新型电力系统需要发挥结构性功能，未来政策取向应重点围绕全国统一电力市场体系建设。

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